Obowiązek opracowania dokumentacji z zakresu rachunkowości w samorządowym centrum usług wspólnych

Czy dyrektor gminnego centrum usług wspólnych (CUW) powinien ustalić jedną politykę rachunkowości, instrukcję obiegu i kontroli dowodów księgowych oraz instrukcję inwentaryzacyjną, obejmującą wszystkie jednostki, tzn. CUW i jednostki obsługiwane? Może dokumentację tę dyrektor CUW powinien określić odrębnie dla każdej jednostki lub powinni ustalić ją poszczególni dyrektorzy jednostek obsługiwanych?

Możliwość tworzenia samorządowych centrów usług wspólnych (CUW) została wprowadzona ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Na mocy przepisów tej ustawy, gminy, powiaty i województwa mogą organizować i prowadzić wspólną obsługę - w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną. Wspólną obsługę można zapewnić:

1) jednostkom organizacyjnym gminy (powiatu, województwa) zaliczanym do sektora finansów publicznych (chodzi tu o samorządowe jednostki budżetowe, w tym szkoły oraz samorządowe zakłady budżetowe),

2) gminnym (powiatowym, wojewódzkim) instytucjom kultury,

3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym (powiatowym, wojewódzkim) osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Jednostki wymienione wyżej w pkt 1-3 to tzw. jednostki obsługiwane. Z kolei rolę jednostek obsługujących, czyli jednostek prowadzących wspólną obsługę (centrum usług wspólnych), mogą pełnić urzędy gmin (starostwa powiatowe, urzędy marszałkowskie), inne jednostki organizacyjne jednostki samorządu terytorialnego oraz jednostka organizacyjna związku międzygminnego, związku gminno-powiatowego lub związku powiatów.

Co istotne, przepisy art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (a także art. 6b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8d ust. 2 ustawy o samorządzie województwa) przewidują, że rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) w odniesieniu do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w drodze uchwał, postanawiają o zorganizowaniu ich obsługi wspólnej, określając m.in. zakres obowiązków powierzanych jednostkom obsługującym w ramach sprawowania wspólnej obsługi. Z tym, że w razie powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości obowiązki te są przekazywane w całości.

Przypominamy, iż - w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o rachunkowości - rachunkowość jednostki obejmuje:

• przyjęte zasady (politykę) rachunkowości,
   
• prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym,
   
• okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów,
   
• wycenę aktywów i pasywów oraz ustalenie wyniku finansowego,
   
• sporządzanie sprawozdań finansowych,
   
• gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą,
   
• poddanie badaniu, składanie do właściwego rejestru sądowego, udostępnianie i ogłaszanie sprawozdań finansowych w przypadkach przewidzianych ustawą.

Powierzenie w drodze uchwały wspólnej obsługi z zakresu rachunkowości oznacza więc w istocie rzeczy powierzenie w jej ramach m.in. zadań związanych z ustaleniem polityki rachunkowości danej jednostki i utrwaleniem jej w formie pisemnej dokumentacji, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o rachunkowości, a także zadań związanych z inwentaryzacją. W konsekwencji odpowiedzialność za realizację tych zadań spoczywać będzie na kierowniku jednostki obsługującej.

Przy przekazaniu w całości obowiązków z zakresu rachunkowości jednostek obsługiwanych jednostce obsługującej, polityki rachunkowości i instrukcje inwentaryzacyjne poszczególnych jednostek obsługiwanych powinny być ustalone przez kierownika jednostki obsługującej.

Uwaga: Niedopuszczalne jest ustalenie jednej polityki rachunkowości oraz jednej instrukcji inwentaryzacyjnej dla wszystkich jednostek obsługiwanych i jednostki obsługującej. Wynika to z konieczności uwzględnienia w tych dokumentach różnic w funkcjonowaniu poszczególnych jednostek obsługiwanych i jednostki obsługującej.

Natomiast określenie instrukcji obiegu i kontroli dowodów księgowych pozostaje we właściwości kierowników jednostek obsługiwanych, ponieważ wykracza ona poza zakres powierzonych jednostce obsługującej zadań w ramach sprawowania wspólnej obsługi. Potwierdza to pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z 3 października 2016 r., znak K.0542.PZ.60.KK.2016. Czytamy w nim m.in., że: "(...) Zgodnie z przepisem art. 10b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi określa rada gminy.

Uchwałą (...) w sprawie wspólnej obsługi zapewnianej przez Gminę (...) jednostce obsługującej powierzono obsługę finansową (w tym z zakresu rachunkowości, sprawozdawczości i realizację zadań głównego księgowego) oraz kadrową. W przedstawionej sytuacji, kierownik jednostki obsługującej powinien więc określić dokumentację z zakresu rachunkowości, tj. politykę rachunkowości oraz instrukcję inwentaryzacyjną. W ocenie Kolegium Izby, dokumentacja ta powinna być ustalona oddzielnie dla każdej jednostki.

Określenie pozostałej dokumentacji wymienionej w Pana piśmie (tj. obiegu dokumentów i procedury kontroli zarządczej) pozostaje we właściwości kierowników jednostek obsługiwanych, ponieważ wykracza ona poza zakres powierzonych zadań (...)".